Pas facile de prendre racine dans l'Administration. La plupart des fournisseurs et prestataires technologiques installés sur ce marché le savent.

Eux qui ont soumissionné sans discontinuer, et mis des années à se faire connaître et à convaincre les décideurs publics de signer des contrats. Ils s'amusent parfois de l'émerveillement des nouveaux venus qui découvrent cet Eldorado, où près de 11 milliards d'euros s'investissent chaque année dans les technologies de l'information et de la communication. Un budget qui représente près de 15 % de la dépense informatique française, le secteur public venant en troisième position derrière l'industrie, la finance et la distribution. Un budget parmi les plus dynamiques : il croît de près de 3 % l'an. Et pour lequel la stabilité contractuelle et la sécurité financière sont appréciées.

Entre l'activité de l'Administration centrale (ministères, structures de l'Etat, caisses nationales, agences, etc.), qui absorbe près de 60 % des dépenses, et l'activité territoriale (mairies, départements, régions, communautés, etc.), qui s'en octroie 40 %, sans oublier la dépense hospitalière, éclatée et difficile à évaluer, qui doit représenter quelques centaines de millions d'euros, il y a de quoi séduire. Autant les grands éditeurs que les SSII ou les cabinets de consultants de toutes tailles.

Nombre d'acteurs espèrent que leur notoriété et quelques actions de lobbying suffiront pour se tailler une place. Ils se trompent. L'Administration n'est pas un marché facile à capter. Comme en attestent les déboires de certains. Au début des années 90, IBM veut s'implanter sur le segment des progiciels spécialisés pour les collectivités locales. Big Blue met le paquet. Successivement, il rachète Sedit (ex-filiale de Télésystèmes) et Info3D (ex-filiale de Presys), puis Gir Belilla (ex-filiale de Bouygues) et Cloé (ex-filiale de Progi-Ouest).

L'ensemble, baptisé Sedit Marianne, est destiné à couvrir les besoins des 37 500 communes, 101 départements et 26 conseils régionaux français. Son PDG de l'époque, cadre supérieur chez IBM, affiche alors l'ambition de capter la moitié du marché informatique territorial. Dix ans après, en juin 2004, l'objectif est loin d'être atteint. Et, sans fanfare, Sedit Marianne est revendu, avec ses 400 clients, au groupe Berger-Levrault. Même si l'opération n'est pas financièrement un échec, elle marque la fin de la belle aventure d'IBM au pays de l'édition informatique territoriale.

Cette expérience, qui n'est pas unique, sert de leçon. Des mésaventures similaires s'observent aussi bien dans l'Administration centrale qu'hospitalière. La chose est entendue : au même titre que l'industrie, la finance ou la grande distribution, l'Administration a ses propres règles, ses propres besoins, ses propres organisations. Qu'il faut connaître et respecter.

La première règle est une évidence parfois oubliée. Ce marché n'est pas unique. Il se décompose en de multiples segments très différents. Les besoins en comptabilité d'un ministère n'ont parfois rien à voir avec ceux d'une caisse nationale ou d'une agence publique, ni avec ceux d'une mairie ou d'un hôpital. Les métiers pratiqués sont divers. Pour le comptable ou ingénieur, l'élu ou le fonctionnaire, les outils ne sont pas du tout les mêmes. La taille joue également un rôle. Entre le ministère de l'Economie et des Finances et une petite ville de moins de 1000 habitants, les besoins diffèrent autant qu'entre une très grande entreprise et une PME artisanale.

Une autre règle est de prendre en compte les caractéristiques organisationnelles. Laurent Roudil, directeur commercial du secteur des services publics de Capgemini, en témoigne. « Entre privé et public, sur le fond, il n'y a pas fondamentalement de différences. Cependant, la manière dont on s'adresse au marché est distincte. Les organisations ne sont pas les mêmes, elles fonctionnent différemment. Avec l'Administration, nous sommes dans un modèle où l'historique a son importance. »

Entièrement équipé par Bull au début des années 80, le public a progressivement diversifié ses fournisseurs. Aujourd'hui devenu privé, l'ex-constructeur national ne figure plus qu'au cinquième rang des prestataires. La concurrence est rude. La préférence nationale n'est plus suffisante, seul le résultat prime. Quitte à externaliser certains processus.

La troisième règle est de savoir s'inscrire dans le tempo de l'Administration. Selon Antoine Brugidou, directeur des activités administration et service public chez Accenture : « Le calendrier ne joue pas de la même manière. Le processus d'achat et budgétaire est plus long. Et la culture différente. Davantage tournée vers la recherche d'un consensus. La gestion du management influe sur les projets, les enjeux. Avec, en sus, la difficulté d'avoir pour but un retour sur investissement. » Résultat, certains éditeurs prévoient un cycle d'implantation de trente-six mois, contre dix-huit dans le privé.

Plus pudiquement, Bruno Gonzales, directeur administration et services publics chez SAP, souligne que « les cycles de décision s'inscrivent encore dans des cadres temporels souvent déconnectés de l'urgence des sujets à traiter ». Mais cette différence-là tend elle aussi à se réduire.

Cela amoindrit la portée de la quatrième règle, qui est de répondre à des besoins spécifiques. « Au début 2000, observe Laurent Roudil, la demande était moins structurée. » Davantage orientée sur le développement spécifique que vers le progiciel. Depuis, l'activité a connu un développement soutenu, régulier et significatif. Cette progression s'est accélérée dès que l'Administration a décidé d'utiliser les technologies de l'information comme un levier d'accompagnement de ses réformes.

La dématérialisation et l'interopérabilité sont à l'ordre du jour. A l'image de la réactivité de l'Etat pour le volet informatique de la Loi organique relative aux lois de finance. Abandonnant toute idée de développement spécifique ou de progiciel adapté, son projet Chorus repose entièrement sur les progiciels. Un PGI issu du privé en l'occurrence. A la mi-octobre 2005, l'Etat a encore innové en choisissant SAP pour gérer l'ensemble des ressources humaines de ses ministères.

On le voit, sous la pression de l'objectif de l'e-Administration, les spécificités du public s'amoindrissent. Entre privé et public, selon Bruno Gonzales, il n'existerait plus de différences fondamentales, l'Administration ayant souvent la maturité et des ambitions comparables au grandes entreprises. « Le formalisme inhérent à sa structure, associée aux procédures du nouveau code des marchés publics, nous réserve même de bonnes surprises. Comme celle d'améliorer très en amont notre capacité à comprendre les besoins de l'Administration et à y répondre avec les meilleures options, se réjouit Bruno Gonzales. Au-delà de la capacité à couvrir les besoins exprimés, le progiciel applicatif fournit aussi un catalogue de " bonnes pratiques " qui, souvent, enrichissent la valeur du système d'information à mettre en place. »

Laurent Roudil y voit aussi de nouveaux avantages. « Si l'on compare la mise en oeuvre d'un projet d'intégration informatique dans le public et dans le privé, les différences ne sont pas fondamentales. Mais la qualification de l'expression du besoin est plus importante dans le public. »

« Pendant longtemps il était exclu de présenter des offres privées pour le public », rappelle Antoine Brugidou. Sur les technologies, désormais, il n'y a plus de différence opérationnelle. L'Administration peut reprendre les bénéfices des solutions du privé. Elle ne s'en prive pas. Les progiciels, typologies d'organisation et meilleures pratiques s'échangent entre les deux mondes. Un terrain d'entente que cultive l'Adae (Agence pour le développement de l'administration électronique) et le Cigref (Club informatique des grandes entreprises françaises) en devenant partenaires.

Les solutions issues du privé couvrent aussi bien le matériel, l'architecture que le progiciel. Deux exceptions toutefois : le logiciel libre, que l'Etat soutient activement ; et certaines couches applicatives pour des métiers de fonctionnaires, notamment territoriaux, très spécifiques.

Bruno Gonzales le souligne : l'Administration rechigne encore à prendre des risques. En tant qu'éditeur, « il faut montrer, démontrer, s'engager. En bref, rassurer. » Les références constituent alors un gage de crédibilité. La nouveauté est qu'elles peuvent émaner du secteur public ou encore de l'étranger.

Cinquième et dernière règle, s'adapter à l'éclatement du marché des collectivités locales et du marché hospitalier. Cette dispersion a engendré une offre émanant d'acteurs spécifiques de petite à moyenne taille. En France, le secteur public local est une niche pour de nombreux éditeurs et SSII spécialisés. De même, les petites administrations et les ministères ou hôpitaux de taille modeste représentent des marchés très émiettés. Insuffisamment structurés pour intéresser les grands éditeurs. « Les acheteurs ont des moyens limités, détaille Antoine Brugidou, alors que les grands éditeurs arrivent avec des solutions lourdes. »

Le secteur hospitalier, enfin, consomme aussi beaucoup de solutions locales. « Il y a même un émiettement de l'offre qui fait qu'aucun grand fournisseur ne réussit à émerger réellement », analyse Antoine Brugidou. « Alors même que la nécessité de modernisation de la gestion administrative des établissements ne fait plus débat, surenchérit Bruno Gonzales, la mobilisation associée n'est pas encore perceptible. » Les quelques projets engagés concernent rarement le pilotage financier et ne sont que trop peu assimilés à un levier de progrès par les directions générales.